Mit den „Leitsätzen des Deutschen Lebensmittelbuches“ (im Folgenden nur noch kurz „Leitsätze“ genannt) sollen allen am Verkehr mit Lebensmitteln Beteiligten, insbesondere den Herstellern und den amtlichen Kontrolleuren, aber auch den Verbrauchern aussagekräftige Beschreibungen von Lebensmitteln zur Verfügung gestellt werden. Vergleichbare Sammlungen von Standards gibt es in Österreich („Codex Alimentarius Austriacus“) und der Schweiz („Schweizerisches Lebensmittelbuch“), aber auch in Frankreich und Ungarn sowie im Vereinigten Königreich. Sie beschreiben die nationalen Verkehrsauffassungen, die sich mit der jeweiligen Bezeichnung der verschiedenen auf dem Lebensmittelmarkt gehandelten Produkte verbindet.

Die rechtlichen Bestimmungen zur Erarbeitung von Leitsätzen wurden in Deutschland schon 1974 mit der Verabschiedung des Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetzes (LMBG) geschaffen. Darin waren in den §§ 33 und 34 die Grundlagen für das „Deutsche Lebensmittelbuch“ (DLMB) als eine Sammlung von Leitsätzen sowie die „Deutsche Lebensmittelbuch-Kommission“ (DLMBK) als Organ zur Erarbeitung der Leitsätze gelegt. Das LMBG wurde im Jahr 2005 durch das Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch (LFGB) abgelöst, wobei die ehemaligen §§ 33 und 34 unverändert übernommen wurden und jetzt als §§ 15 und 16 im LFGB zu finden sind:

§ 15

Deutsches Lebensmittelbuch

(1) Das Deutsche Lebensmittelbuch ist eine Sammlung von Leitsätzen, in denen Herstellung, Beschaffenheit oder sonstige Merkmale von Lebensmitteln, die für die Verkehrsfähigkeit der Lebensmittel von Bedeutung sind, beschrieben werden.

(2) Die Leitsätze werden von der Deutschen Lebensmittelbuch-Kommission unter Berücksichtigung des von der Bundesregierung anerkannten internationalen Lebensmittelstandards beschlossen.

(3) Die Leitsätze werden vom Bundesministerium im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie veröffentlicht. Die Veröffentlichung von Leitsätzen kann aus rechtlichen oder fachlichen Gründen abgelehnt oder rückgängig gemacht werden.

§ 16

Deutsche Lebensmittelbuch-Kommission

(1) Die Deutsche Lebensmittelbuch-Kommission wird beim Bundesministerium gebildet.

(2) Das Bundesministerium beruft im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie die Mitglieder der Kommission aus den Kreisen der Wissenschaft, der Lebensmittelüberwachung, der Verbraucherschaft und der Lebensmittelwirtschaft in zahlenmäßig gleichem Verhältnis. Das Bundesministerium bestellt den Vorsitzenden der Kommission und seine Stellvertreter und erlässt nach Anhörung der Kommission eine Geschäftsordnung.

(3) Die Kommission soll über die Leitsätze grundsätzlich einstimmig beschließen. Beschlüsse, denen nicht mehr als drei Viertel der Mitglieder der Kommission zugestimmt haben, sind unwirksam. Das Nähere regelt die Geschäftsordnung.

Leitsätze entstehen demnach durch einen – vorzugsweise einstimmigen – Beschluss der DLMBK. Zuvor waren sie in einem für das jeweilige Lebensmittelgebiet zuständigen Fachausschuss formuliert worden, wobei dort zu den Sitzungen regelmäßig besonders sachkundige Personen eingeladen werden und sich an den Diskussionen beteiligen. Die Arbeitsweise der Organe der DLMBK sowie die Regeln für ihre Abstimmungen sind ausführlich durch die nachfolgend abgedruckte Geschäftsordnung vorgegeben (s. Seite 15). Mit ihr wird auch das Präsidium der DLMBK eingerichtet, welches das Arbeitsprogramm der Ausschüsse beschließt und Fragen von grundsätzlicher Bedeutung behandelt. Für eine erfolgreiche Tätigkeit in den Organen der DLMBK ist eine partnerschaftliche und vertrauensvolle Zusammenarbeit der Mitglieder trotz der vorhandenen Interessensunterschiede unerlässlich. Sie hat bis heute aber auch immer praktisch ausnahmslos stattgefunden.

Zwar werden die Leitsätze auf der Grundlage einer gesetzlichen Ermächtigung erlassen, dennoch sind sie keine verbindlich zu befolgenden Rechtsvorschriften. Ihr Charakter ist vielmehr der eines Sachverständigengutachtens, allerdings aufgrund der Zustimmung aller beteiligten Kreise auf einem sehr hohen Niveau. Leitsätze sind eine wertvolle Auslegungshilfe in den Fällen von Rechtsstreitigkeiten über die Verkehrsauffassung, die zu einem jeweils bestimmten Produkt besteht.

Denn mit dem ehemaligen § 17 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b des alten LMBG wurde 1974 der Begriff der Verkehrsauffassung als objektives Tatbestandsmerkmal in das Recht eingeführt. Der Wortlaut der Bestimmung ist unverändert in den § 11 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b des neuen LFGB übernommen worden. Danach ist es verboten, dass

… Lebensmittel unter irreführender Bezeichnung, Angabe oder Aufmachung gewerbsmäßig in den Verkehr gebracht werden oder für Lebensmittel allgemein oder im Einzelfall mit irreführenden Darstellungen oder sonstigen Aussagen geworben wird. Eine Irreführung liegt hierbei insbesondere dann vor, wenn … Lebensmittel, die hinsichtlich ihrer Beschaffenheit von der Verkehrsauffassung abweichen und dadurch in ihrem Wert, insbesondere in ihrem Nähr- oder Genusswert oder in ihrer Brauchbarkeit nicht unerheblich gemindert sind, … ohne ausreichende Kenntlichmachung gewerbsmäßig in den Verkehr gebracht werden.

Durch diese Rechtsnorm kommt einer korrekten Ermittlung der objektiven Verkehrsauffassung, die übrigens nicht mit der nur auf empirischem Weg näherungsweise festzustellenden „Verbrauchererwartung“ verwechselt werden darf, eine besondere Bedeutung zu. Diese Ermittlung gehört ebenso wie die Messung von Inhaltsstoffgehalten oder die sensorische Beschreibung zu den Aufgaben der zuständigen Sachverständigen. Ihre Ergebnisse sind nicht unmittelbar bindend, sondern unterliegen grundsätzlich noch einer richterlichen Überprüfung. Denn wie bei allen anderen Feststellungen können Sachverständige in seltenen Einzelfällen einmal Fehler machen.

In der Vergangenheit wurde allerdings nicht selten übersehen, dass nach dem Gesetzeswortlaut Lebensmittel, welche die Anforderungen an die zu einer Verkehrsbezeichnung gehörige Beschaffenheit nicht erfüllten, bei ausreichender Kenntlichmachung dieser Abweichung durchaus noch verkauft werden durften. Entgegen dieser Bestimmung beurteilten zahlreiche Sachverständige derartige Produkte grundsätzlich als „mit irreführender Verkehrsbezeichnung“ versehen, was ein unmittelbares Verkehrsverbot nach sich ziehen musste. Daher sah sich das Präsidium der DLMBK veranlasst, durch klärende „Hinweise für die Anwendung des Deutschen Lebensmittelbuches“ (s. Seite 13) darauf hinzuweisen, dass Leitsätze eben nicht unmittelbar rechtsverbindlich sind.

Aufgrund der nicht nur in Einzelfällen überzogenen Anwendungspraxis der Leitsätze hatte es zahlreiche Beschwerden der Lebensmittelwirtschaft darüber gegeben, die zum Teil auch bei der Kommission in Brüssel eingingen. Diese stufte die Leitsätze dann erst einmal als Rechtsvorschriften ein, die der Notifizierungspflicht gemäß der damaligen Richtlinie 83/189/EWG unterliegen sollten. Allerdings wurde das von der Europäischen Kommission dann im Jahr 1994 in dieser Sache eröffnete Vertragsverletzungsverfahren nach verschiedenen Erörterungen zwischen Bonn und Brüssel sowie der Abgabe einer schriftlichen Stellungnahme durch die Bundesregierung nicht mehr von der Kommission weiter verfolgt. Sie akzeptierte damit letztendlich die Leitsätze als nicht notifizierungspflichtige nationale Standards ohne unmittelbare Rechtsverbindlichkeit.

Immer wieder wurden die Leitsätze von einzelnen Stimmen besonders aus der Lebensmittelwirtschaft als marktfern und zudem innovationshemmend kritisiert. Häufig wird hier zur Begründung das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichtes vom 19.01.1993 (Az. 10 L 136/89) zitiert, das eine Beschreibung von tiefgefrorenen Hacksteaks als unzutreffend verwarf. Allerdings ist dieses Urteil bisher der einzige Fall, in dem ein Leitsatz in einem Punkt keinen Bestand hatte.

Dem stehen viele tausend Fälle gegenüber, in denen sich die Gerichte der dargestellten Verkehrsauffassung anschlossen. Dies zeigt, dass die Erfüllung der in den Leitsätzen beschriebenen Anforderungen an die Beschaffenheit eines Lebensmittels dessen unbehelligte Vermarktung gewährleistet. Wer diesen „sicheren Hafen“ verlässt, sollte gegen einen möglicherweise „starken Gegenwind“ entsprechende Vorsichtsmaßnahmen treffen. Gemeint ist damit die ausreichende Kenntlichmachung der Abweichung. Da aber kein Verkehrsverbot besteht, sind die Leitsätze also keinesfalls innovationshemmend.

Ebenso trifft die oft geäußerte Meinung nicht zu, in dem heutigen Binnenmarkt mit seinem „Prinzip der gegenseitigen Anerkennung“ wäre für Leitsätze kein Platz mehr, da doch jedes rechtmäßig in der Europäischen Union hergestellte Lebensmittel verkehrsfähig sein muss. Hier wird übersehen, dass es keine „Europäische Verkehrsauffassung“ gibt, eine solche wurde auch nie von der Kommission oder dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) reklamiert. Die Leitsätze beschreiben die deutsche Verkehrsauffassung, welche auch weiterhin in Deutschland Bestand hat. Für davon abweichende Produkte gilt kein Verkehrsverbot (mehr), aber die Abweichung muss ausreichend kenntlich gemacht werden. Nichts anderes wurde auch schon vom EuGH in seinem richtungweisenden Urteil „Cassis de Dijon“ vom 20.02.1979 (Rs 120/78) dargestellt.

Die Leitsätze erfüllen also weiterhin die wichtige Funktion, durch eine in umfassendem Konsens erstellte Beschreibung der Verkehrsauffassung zu zahlreichen Lebensmitteln Streitfälle darüber in den meisten Fällen schon im Vorfeld zu befrieden. Da die in den Leitsätzen beschriebenen Anforderungen fast immer über den rechtlich geforderten Mindeststandards liegen, lässt sich damit sogar eine besondere Qualität belegen. Eine Werbeaussage wie etwa „Deutsche Lebensmittelbuch-Qualität“ findet man aber heute noch nicht auf den Etiketten, obwohl sie aus den zuvor genannten Gründen längst keine – unzulässige – Werbung mit Selbstverständlichkeiten mehr darstellen würde. Sie stünde jedem europäischen Hersteller offen, der die Leitsätze befolgt, und ist damit gemeinschaftsrechtlich zulässig. Wenn diese Chance eines Gütesiegels zukünftig einmal genutzt wird, könnten die Leitsätze sogar noch weitaus größere Bedeutung erhalten.