Februar 2020

Novellierung der Fertigpackungs­verordnung

Dr. Danja Domeier

Februar 2020. Die als Referentenentwurf vorliegende „Verordnung zur Novellierung des Fertigpackungsrechts“ (nachfolgend „Referentenentwurf“) stellt sich als letzter „Baustein“ der Reform des Mess- und Eichrechts dar. Nachdem der Referentenentwurf bereits im Juni 2018 veröffentlicht worden war, erfolgte im Oktober 2019 die Bekanntgabe eines überarbeiteten Referentenentwurfs der „Verordnung zur Novellierung des Fertigpackungsrechts“.

Die in Art. 1 des gegenständlichen Referentenentwurfs vorgesehene Novellierung der Fertigpackungs­verordnung wird in der Amtlichen Begründung als erforderlich erachtet, „um das Fertigpackungsrecht übersichtlicher zu gestalten und an europäische Entwicklungen und nationale Änderungen im Mess- und Eichrecht anzupassen“. Neben einer zu mehr Transparenz führenden Modernisierung der Struktur der aktuell geltenden Fertigpackungs­verordnung sollen auch „veraltete Begrifflichkeiten“ aktualisiert werden.

Was bisher geschah …

Über eine besondere Brisanz des im Juni 2018 veröffentlichten Referentenentwurfs verfügte die Feststellung des Verordnungsgebers, dass die Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 (nachfolgend „LMIV“) „in der Europäischen Union die Kennzeichnung von vorverpackten Lebensmitteln, die für den Endverbraucher bestimmt sind, unmittelbar“ regelt. Denn hieran wurde im Folgenden die Ankündigung geknüpft, dass nationale Vorschriften in diesem Bereich gestrichen werden sollten, um künftig „Doppelregelungen“ zu vermeiden. Eine damit einhergehende Streichung bestimmter nationaler Sonderregelungen hätte betroffene Unternehmen vor praktische Herausforderungen gestellt, wäre mit nicht unerheblichen Kosten verbunden gewesen und hätte insbesondere auch beim Verbraucher zu Irritationen führen sowie verdeckte Preiserhöhungen begünstigen können.

Auch war hierzulande erst vor fünf Jahren von der nach Art. 42 LMIV eingeräumten Möglichkeit Gebrauch gemacht worden, bezüglich der Angabe der Nettofüllmenge nationale Vorschriften zu erhalten, indem das zuständige Bundesministerium für Wirtschaft der Europäischen Kommission fristgemäß bis zum 13. Dezember 2014 mitgeteilt hatte, dass folgende Vorschriften der Fertigpackungs­verordnung gemäß Art. 42 LMIV national aufrechterhalten werden sollten:

§ 6 Abs. 4 FPV (Fertigpackung aus verschiedenen Erzeugnissen),

§ 6 Abs. 5 FPV (Sammelpackung),

§ 7 Abs. 1 FPV (Fertigpackung mit Erzeugnissen in Aerosolform),

§ 7 Abs. 2 FPV (Ausnahmen von der Angabe nach Gewicht oder Volumen gemäß bestehendem Handelsbrauch),

§ 8 FPV (Stückzahlangabe bei bestimmten Lebensmitteln in Fertigpackungen),

§ 10 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 – 6, Satz 2 FPV (Befreiung von der Füllmengenangabe) und

§ 33a Nr. 3 FPV (keine Füllmengenangabe bei Gratisproben).

Von den zuvor aufgelisteten Vorschriften sollten nach dem im Juni 2018 veröffentlichten Referentenentwurf die bisher in §§ 7, 8 und 10 FPV festgelegten Regelungen zu Ausnahmen von der Angabe nach Gewicht oder Volumen gemäß bestehendem Handelsbrauch, zur Möglichkeit der Stückzahlangabe bei bestimmten Lebensmitteln in Fertigpackungen und zur Befreiung bestimmter Lebensmittel von der Füllmengenangabe ohne Einräumung einer Abverkaufs- oder Aufbrauchfrist nur noch „bis zum Ablauf des 31. Dezember 2020 angewendet werden“ können. Infolge zahlreicher kritischer Stellungnahmen der die Interessen der betroffenen Unternehmen vertretenden Wirtschaftsverbände wurde im Oktober 2019 ein überarbeiteter Referentenentwurf veröffentlicht, der die ursprünglich geplante Streichung nationaler Sondervorschriften nicht mehr vorsieht.

Der aktuelle Referentenentwurf

Der aktuelle Referentenentwurf einer „Verordnung zur Novellierung des Fertigpackungsrechts“ (Stand: Oktober 2019) besteht aus insgesamt fünf Artikeln. Während Art. 1 des Referentenentwurfs die Novellierung der Fertigpackungs­verordnung beinhaltet, ergeben sich aus Art. 4 des Entwurfs Streichungen von Regelungen zur Füllmengenangabe in der Lebensmittelinformations- Durchführungs­verordnung (nachfolgend „LMIDV“). „Aus Gründen der Übersichtlichkeit“ soll ein Teil der aktuell noch in der LMIDV enthaltenen Vorschriften zur Angabe der Nettofüllmenge künftig in der novellierten Fertigpackungs­verordnung geregelt werden, weshalb die entsprechenden Normen in der LMIDV zu streichen sind. Die in Art. 2 und Art. 3 des Referentenentwurfs festgelegte Änderung der Mess- und Eichgebühren­verordnung enthält eine „stufenweise Erhöhung der Gebühren zum 1. Januar 2021“. Nach Art. 5 des Entwurfs tritt die Verordnung zur Novellierung des Fertigpackungsrechts grundsätzlich „am Tag nach der Verkündung in Kraft“. Davon ausgenommen werden die Regelungen in Art. 3, die am 1. Januar 2021 in Kraft treten sollen.

Der überarbeitete Entwurf einer novellierten Fertigpackungs­verordnung

Die in Art. 1 des Referentenentwurfs vorgesehene Novellierung der Fertigpackungs­verordnung (nachfolgend „FPV-Entwurf“) gliedert sich in 11 Abschnitte und 7 Anlagen.

Allgemeine Vorgaben in Abschnitt 1 FPV-Entwurf

Abschnitt 1 enthält mit § 2 FPV-Entwurf Legaldefinitionen zu 10 verschiedenen Begriffen, wobei bezüglich vorverpackter und nicht vorverpackter Lebensmittel auf die sich aus der LMIV ergebenden Vorgaben verwiesen wird. Definiert werden des Weiteren Fertigpackungen gleicher und ungleicher Füllmenge, Gratisproben, die Losgröße, die Minusabweichung einer Fertigpackung, nicht zum Einzelverkauf bestimmte Packungen, Fertigpackungen mit Lebensmitteln sowie der Zeitpunkt der Herstellung.

Anmerkungen zu einzelnen Legaldefinitionen

Der in § 2 Nr. 10 FPV-Entwurf legaldefinierte Zeitpunkt der Herstellung wird als der Zeitpunkt beschrieben, in dem das Erzeugnis mit der Umverpackung vereint und diese geschlossen wird sowie die erforderlichen Kennzeichnungsmerkmale aufgebracht werden, soweit sich aus nachfolgenden Vorschriften der Verordnung und aus Anlage 2 FPV-Entwurf nichts anderes ergibt. So ist etwa nach § 2 Satz 2 FPV-Entwurf Zeitpunkt der Herstellung für andere Verkaufseinheiten grundsätzlich der Zeitpunkt, an dem die erforderlichen Kennzeichnungsmerkmale aufgebracht werden, „soweit in nachfolgenden Vorschriften nichts anderes bestimmt ist“. Abweichende Herstellungszeitpunkte ergeben sich für Fertigpackungen und andere Verkaufseinheiten aus Anlage 2 FPV-Entwurf. Danach soll der Zeitpunkt der Herstellung etwa bei Backwaren ohne Vorverpackung eine Stunde nach der letzten thermischen Behandlung, bei Speiseeis „nach dem Aushärten nach mindestens zweiwöchiger Gefrierhauslagerung“ und bei tiefgefrorenen Erzeugnissen nach dem Schockgefrieren liegen. Für Fertigpackungen mit Abtropfgewichtskennzeichnung ergeben sich bezüglich des Zeitpunkts der Herstellung ebenfalls Sonderregelungen aus Anlage 2 FPV-Entwurf. So soll der Zeitpunkt der Herstellung bei Obst- und Gemüsekonserven „30 Tage nach dem Sterilisieren“, bei Bratfischmarinaden „48 Stunden nach dem Aufgießen“ und bei Würstchen, Fleisch und anderen Fleischerzeugnissen „5 Tage nach dem Sterilisieren“ liegen.

Bei den in § 2 Nr. 3 FPV-Entwurf definierten Fertigpackungen mit Lebensmitteln handelt es sich um Fertigpackungen, die Lebensmittel enthalten und die sich weder als vorverpackte noch als nicht vorverpackte Lebensmittel darstellen. Diese auf den ersten Blick irritierende Definition lässt sich mit dem über den Regelungsbereich der LMIV hinausgehenden Anwendungsbereich der Fertigpackungs­verordnung erklären. Gemeint sind nach der Amtlichen Begründung „Lebensmittel im Bereich des Zwischenhandels“. Regelungen zu Fertigpackungen mit Lebensmitteln finden sich in Abschnitt 2 FPV-Entwurf.

Abschnitt 5 FPV-Entwurf – „Schnittmengenbereich“ mit der LMIV

Dagegen bezieht sich Abschnitt 5 FPV-Entwurf auf vorverpackte sowie auf nicht vorverpackte Lebensmittel und bildet somit den eigentlichen Schnittmengenbereich mit der LMIV. Dabei stellt § 15 Abs. 1 FPV-Entwurf klar, dass die Vorschriften der LMIV in ihrem Anwendungsbereich vorrangig sind, „soweit nachstehend nichts anderes bestimmt ist“. Diesbezüglich verweist § 15 Abs. 2 FPVEntwurf auf die im Einklang mit Art. 42 LMIV stehende vorrangige Anwendbarkeit des § 1 Abs. 2 Nr. 2 sowie der §§ 20, 21, 22 und des § 39 Abs. 2 und Abs. 3 FPV-Entwurf. Dabei handelt es sich konkret um die aktuell noch in § 33a Abs. 1 Nr. 3 FPV geregelte Ausnahme von der Pflicht zur Füllmengenangabe bei Gratisproben, die in § 7 FPV geregelten Ausnahmen nach Handelsbrauch, die in § 8 FPV geregelte Stückzahlangabe bei bestimmten Lebensmitteln in Fertigpackungen und die in § 10 FPV festgelegte Befreiung von der Füllmengenangabe sowie um die Regelungen in § 6 Abs. 4 und Abs. 5 FPV. Diese nationalen Sondervorschriften sollen nach aktuellem Stand und unter Bezugnahme auf das zuvor bereits Ausgeführte auch nach Inkrafttreten der Verordnung zur Novellierung des Fertigpackungsrechts uneingeschränkt fortgelten und gemäß § 15 Abs. 2 FPV-Entwurf vorrangig anzuwenden sein.

Der ebenfalls in Abschnitt 5 enthaltene § 19 FPV-Entwurf bezieht sich auf für den unmittelbaren Verkauf vorverpackte Lebensmittel im Sinne des Art. 44 Abs. 1 LMIV und regelt insoweit, dass die Angabe der Nettofüllmenge nach Art. 9 Abs. 1 Buchst. e) LMIV für diese Erzeugnisse verpflichtend sein soll. Die direkte Geltung von Art. 9 Abs. 1 Buchst. e) LMIV wird angeordnet, da für den unmittelbaren Verkauf vorverpackte Lebensmittel nicht der Legaldefinition eines vorverpackten Lebensmittels in Art. 2 Abs. 2 Buchst. e) LMIV unterfallen. Während § 19 Abs. 2 FPV-Entwurf Anforderungen an die Füllmenge festlegt, erklärt § 19 Abs. 3 die §§ 38–42 FPV-Entwurf für entsprechend anwendbar und weist § 19 des Entwurfs ausdrücklich darauf hin, dass auch bei für den unmittelbaren Verkauf vorverpackten Lebensmitteln die nationalen Sonderregelungen in § 20, § 21 und § 22 FPV-Entwurf vorrangig anzuwenden sind.

Die künftig in § 19 FPV-Entwurf vorgesehene Regelung führt nach Art. 4 Abs. 1 Nr. 1 des Referentenentwurfs zur Streichung des § 4 Abs. 5 LMIDV. Gleichzeitig ist § 19 FPV-Entwurf als Ergänzung zu § 4 Abs. 1 LMIDV zu sehen, geht jedoch über den sich auf die Kennzeichnung von Lebensmitteln, die im Hinblick auf ihren unmittelbaren Verkauf vorverpackt und Endverbrauchern zur Selbstbedienung angeboten werden, beschränkten Anwendungsbereich hinaus, indem die Füllmengenangabe nach dem Wortlaut der Vorschrift grundsätzlich bei für den unmittelbaren Verkauf vorverpackten Lebensmitteln – und somit unabhängig davon, ob diese in Selbstbedienung oder mit Bedienung abgegeben werden – erforderlich sein soll.

Weitere sich auf Lebensmittel beziehende Abschnitte und Vorschriften des FPV-Entwurfs

Fertigpackungen mit Füllmengen von weniger als 5 g/ml oder mit mehr als 10 kg/l sollen künftig in Abschnitt 8 FPV-Entwurf geregelt werden, wobei die sich auf besonders kleine Fertigpackungen beziehende Regelung in § 33 FPV-Entwurf grundsätzlich der bisherigen Regelung in § 30 FPV entspricht, während sich der neustrukturierte § 34 FPV-Entwurf ausdrücklich nicht mehr auf Lebensmittel bezieht, für die – sofern sie vorverpackt sind und mit Füllmengen von mehr als 10 kg/l abgegeben werden – Art. 23 LMIV unmittelbar gilt. In Abschnitt 9 FPV-Entwurf finden sich die Regelungen zu Maßbehältnissen wieder. Abschnitt 10 FPVEntwurf enthält unter der Überschrift „Formvorschriften, Kontrollund Dokumentationspflichten sowie Marktüberwachung“ insbesondere die aktuell in § 18 und in § 20 FPV geregelten Vorgaben zur Art und Weise der Füllmengenangabe und zur Schriftgröße (vgl. § 38 FPV-Entwurf). Für die nach der Legaldefinition in § 2 Nr. 3 FPV-Entwurf nicht dem Anwendungsbereich der LMIV unterfallenden Fertigpackungen mit Lebensmitteln, die über ein Gewicht von mehr als 10 kg oder ein Volumen von über 10 l verfügen, und die sich als Fall des Art. 8 Abs. 7 LMIV darstellen, soll die Angabe der Nennfüllmenge alternativ auf der Fertigpackung oder auf einem mit der Fertigpackung verbundenen Etikett oder auf Handelspapieren des Lebensmittels möglich sein, wenn die Papiere dem Lebensmittel entweder beiliegen oder aber vor oder gleichzeitig mit dem Lebensmittel versendet werden (vgl. § 38 Abs. 8 FPVEntwurf).

Während in § 39 Abs. 2 FPV-Entwurf die aktuell in § 6 Abs. 4 FPV geregelte nationale Sondervorschrift übernommen wird, entspricht § 39 Abs. 3 FPV-Entwurf der in § 6 Abs. 5 FPV festgelegten nationalen Sonderregelung. Dass insbesondere § 6 Abs. 4 FPV identisch in § 39 Abs. 2 FPV-Entwurf übernommen werden und als nationale Sonderregelung uneingeschränkt weitergelten soll, erstaunt im Hinblick auf die nach wie vor in der Verordnungsbegründung zum Ausdruck kommende Zielsetzung. Denn gleich zu Beginn des Referentenentwurfs wird unter Punkt A. „Problem und Ziel“ Folgendes ausgeführt: „Eine Novellierung der Fertigpackungs­verordnung ist erforderlich, um das Fertigpackungsrecht an europäische Entwicklungen und an nationale Änderungen im Mess- und Eichrecht anzupassen. Beispielsweise regelt die EU-Verordnung betreffend die Information der Verbraucher über Lebensmittel (…) die Kennzeichnung von vorverpackten Lebensmitteln, die für den Endverbraucher bestimmt sind, unmittelbar. Nationale Vorschriften in diesem Bereich sind somit nicht mehr anwendbar und sollen aufgehoben werden.“

Gerade § 6 Abs. 4 FPV und somit auch die identische künftige Regelung in § 39 Abs. 2 FPV-Entwurf überschneiden sich erheblich mit dem Anwendungsbereich der in Anhang IX Nr. 4 LMIV getroffenen Regelung, was nicht nur zu Problemen in der Praxis führt, sondern auch die Frage aufwirft, ob die gegenständliche Vorschrift in diesem Umfang im Jahr 2014 überhaupt gegenüber der Europäischen Kommission als gemäß Art. 42 LMIV beizubehaltende nationale Sonderregelung hätte gemeldet werden dürfen (vgl. dazu weiterführend etwa Domeier/Holle/Weyland, Praxishandbuch Lebensmittelkennzeichnung, 80. AL, Kap. 2A.3.5.3.1; Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, 173. EL, C 113 Art. 23 Rn. 60; Voit/Grube, LMIV, 2. Auflage 2016, Art. 23 Rn. 70).

In Abschnitt 11 finden sich mit § 43 FPV-Entwurf die als Ordnungswidrigkeiten im Sinne des § 60 Abs. 1 Nr. 26 Mess- und Eich­gesetz zu sanktionierenden Verstöße gegen einzelne Vorschriften der Verordnung. Im Gegensatz zu der ursprünglichen Sanktionsvorschrift in Art. 1 § 41 des im Juni 2018 veröffentlichten Referentenentwurfs erscheint der nur noch aus einem Absatz bestehende § 43 FPV-Entwurf rudimentär und nicht abschließend. Dieser Eindruck verfestigt sich durch die nach Art. 4 des Referentenentwurfs vorgesehene Streichung sanktionsrechtlicher Vorschriften in der LMIDV, um die sich auf die Füllmenge beziehenden nationalen Regelungen in einer novellierten Fertigpackungs­verordnung zusammenzuführen. Dieses Ziel kann aktuell nur erreicht werden, wenn § 43 FPV-Entwurf entsprechend der ursprünglich in Art. 1 § 41 des im Juni 2018 veröffentlichten Referentenentwurfs vorgesehenen Regelungen ergänzt wird. Abgesehen davon stellt sich die in § 43 FPV-Entwurf vorgesehene Rückverweisung auf § 60 Abs. 1 Nr. 26 Mess- und Eich­gesetz als verfassungsrechtlich nicht unbedenklich dar (vgl. dazu VGH Mannheim, Beschluss vom 21. Mai 2019, Az.: 9 S 584/19).

Neben der wohl noch unvollständigen Regelung in § 43 FPVEntwurf stimmt auch die Begründung vielfach nicht mit den sich aus dem Entwurf ergebenden Regelungen überein. So wird etwa das tatsächlich nicht mehr verfolgte Ziel der Abschaffung nationaler Sonderregelungen nach wie vor an prominenter Stelle propagiert. Auch stellt zum Beispiel die Begründung zu § 16 FPVEntwurf auf vier Absätze ab, während der in Abschnitt 5 geregelte § 16 FPV-Entwurf tatsächlich nur über zwei Abschnitte verfügen soll. Des Weiteren bezieht sich etwa auch die Begründung zu Art. 3 des Referentenentwurfs tatsächlich auf Art. 4 des Entwurfs. Die Liste entsprechender „handwerklicher“ Mängel lässt sich fortsetzen.

Fazit

Insgesamt ist die mit dem vorliegenden Referentenentwurf bezweckte Anpassung an europäische und nationale Entwicklungen letztlich überfällig gewesen und grundsätzlich zweckmäßig. Auch scheint der Verordnungsgeber den Belangen der Lebensmittelwirtschaft durch die Zurücknahme der ursprünglich geplanten Streichung bestimmter nationaler Sonderregelungen bereits weitestgehend entgegengekommen zu sein, sodass wohl nicht mehr mit substanziellen Änderungen zu rechnen ist. Gleichwohl ist bezüglich des gegenständlichen, im Oktober 2019 veröffentlichten überarbeiteten Referentenentwurfs noch mit „handwerklichen“ Nachbesserungen zu rechnen.