Februar 2020. Die als Referentenentwurf vorliegende „Verordnung zur
Novellierung des Fertigpackungsrechts“ (nachfolgend „Referentenentwurf“) stellt
sich als letzter „Baustein“ der Reform des Mess- und Eichrechts dar. Nachdem der
Referentenentwurf bereits im Juni 2018 veröffentlicht worden war, erfolgte im
Oktober 2019 die Bekanntgabe eines überarbeiteten Referentenentwurfs der
„Verordnung zur Novellierung des Fertigpackungsrechts“.
Die in Art. 1 des gegenständlichen Referentenentwurfs vorgesehene Novellierung
der Fertigpackungsverordnung
wird in der Amtlichen Begründung als erforderlich erachtet, „um das
Fertigpackungsrecht übersichtlicher zu gestalten und an europäische Entwicklungen
und nationale Änderungen im Mess- und Eichrecht anzupassen“. Neben einer zu mehr
Transparenz führenden Modernisierung der Struktur der aktuell
geltenden Fertigpackungsverordnung
sollen auch „veraltete Begrifflichkeiten“ aktualisiert werden.
Über eine besondere Brisanz des im Juni 2018 veröffentlichten Referentenentwurfs
verfügte die Feststellung des Verordnungsgebers, dass die Verordnung (EU) Nr. 1169/2011
(nachfolgend „LMIV“)
„in der Europäischen Union die Kennzeichnung von vorverpackten
Lebensmitteln, die für den Endverbraucher bestimmt sind, unmittelbar“
regelt. Denn hieran wurde im Folgenden die Ankündigung geknüpft, dass nationale
Vorschriften in diesem Bereich gestrichen werden sollten, um künftig
„Doppelregelungen“ zu vermeiden. Eine damit einhergehende Streichung bestimmter
nationaler Sonderregelungen hätte betroffene Unternehmen vor praktische
Herausforderungen gestellt, wäre mit nicht unerheblichen Kosten verbunden gewesen
und hätte insbesondere auch beim Verbraucher zu Irritationen führen sowie
verdeckte Preiserhöhungen begünstigen können.
Auch war hierzulande erst vor fünf Jahren von der nach Art. 42 LMIV eingeräumten Möglichkeit
Gebrauch gemacht worden, bezüglich der Angabe der Nettofüllmenge nationale
Vorschriften zu erhalten, indem das zuständige Bundesministerium für Wirtschaft
der Europäischen Kommission fristgemäß bis zum 13. Dezember 2014 mitgeteilt hatte,
dass folgende Vorschriften der
Fertigpackungsverordnung gemäß Art. 42 LMIV national aufrechterhalten
werden sollten:
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§ 6 Abs. 4 FPV
(Fertigpackung aus verschiedenen Erzeugnissen),
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§ 6 Abs. 5 FPV
(Sammelpackung),
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§ 7 Abs. 1 FPV
(Fertigpackung mit Erzeugnissen in Aerosolform),
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§ 7 Abs. 2 FPV
(Ausnahmen von der Angabe nach Gewicht oder Volumen gemäß
bestehendem Handelsbrauch),
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§ 8 FPV
(Stückzahlangabe bei bestimmten Lebensmitteln in
Fertigpackungen),
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§ 10 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 – 6, Satz 2 FPV (Befreiung von der
Füllmengenangabe) und
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§ 33a Nr. 3 FPV
(keine Füllmengenangabe bei Gratisproben).
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Von den zuvor aufgelisteten Vorschriften sollten nach dem im Juni 2018
veröffentlichten Referentenentwurf die bisher in §§ 7, 8 und 10 FPV festgelegten Regelungen zu
Ausnahmen von der Angabe nach Gewicht oder Volumen gemäß bestehendem
Handelsbrauch, zur Möglichkeit der Stückzahlangabe bei bestimmten Lebensmitteln in
Fertigpackungen und zur Befreiung bestimmter Lebensmittel von der Füllmengenangabe
ohne Einräumung einer Abverkaufs- oder Aufbrauchfrist nur noch „bis zum Ablauf
des 31. Dezember 2020 angewendet werden“ können. Infolge zahlreicher
kritischer Stellungnahmen der die Interessen der betroffenen Unternehmen
vertretenden Wirtschaftsverbände wurde im Oktober 2019 ein überarbeiteter
Referentenentwurf veröffentlicht, der die ursprünglich geplante Streichung
nationaler Sondervorschriften nicht mehr vorsieht.
Der aktuelle Referentenentwurf
Der aktuelle Referentenentwurf einer „Verordnung zur Novellierung des
Fertigpackungsrechts“ (Stand: Oktober 2019) besteht aus insgesamt fünf Artikeln.
Während Art. 1 des Referentenentwurfs die Novellierung der Fertigpackungsverordnung beinhaltet,
ergeben sich aus Art. 4 des Entwurfs Streichungen von Regelungen zur
Füllmengenangabe in der Lebensmittelinformations- Durchführungsverordnung
(nachfolgend „LMIDV“). „Aus Gründen der Übersichtlichkeit“ soll ein Teil
der aktuell noch in der LMIDV enthaltenen Vorschriften zur Angabe der
Nettofüllmenge künftig in der novellierten
Fertigpackungsverordnung geregelt werden, weshalb die
entsprechenden Normen in der LMIDV zu streichen sind. Die in Art. 2 und Art. 3 des
Referentenentwurfs festgelegte Änderung der Mess- und Eichgebührenverordnung
enthält eine „stufenweise Erhöhung der Gebühren zum 1. Januar
2021“. Nach Art. 5 des Entwurfs tritt die Verordnung zur Novellierung des
Fertigpackungsrechts grundsätzlich „am Tag nach der Verkündung in Kraft“.
Davon ausgenommen werden die Regelungen in Art. 3, die am 1. Januar 2021 in Kraft
treten sollen.
Die in Art. 1 des Referentenentwurfs vorgesehene Novellierung der Fertigpackungsverordnung (nachfolgend
„FPV-Entwurf“) gliedert
sich in 11 Abschnitte und 7 Anlagen.
Allgemeine Vorgaben in Abschnitt 1 FPV-Entwurf
Abschnitt 1 enthält mit § 2
FPV-Entwurf Legaldefinitionen zu 10 verschiedenen Begriffen,
wobei bezüglich vorverpackter und nicht vorverpackter Lebensmittel auf die sich
aus der LMIV
ergebenden Vorgaben verwiesen wird. Definiert werden des Weiteren
Fertigpackungen gleicher und ungleicher Füllmenge, Gratisproben, die Losgröße, die
Minusabweichung einer Fertigpackung, nicht zum Einzelverkauf bestimmte Packungen,
Fertigpackungen mit Lebensmitteln sowie der Zeitpunkt der Herstellung.
Anmerkungen zu einzelnen Legaldefinitionen
Der in § 2 Nr. 10
FPV-Entwurf legaldefinierte Zeitpunkt der Herstellung wird als der
Zeitpunkt beschrieben, in dem das Erzeugnis mit der Umverpackung vereint und diese
geschlossen wird sowie die erforderlichen Kennzeichnungsmerkmale aufgebracht
werden, soweit sich aus nachfolgenden Vorschriften der Verordnung und aus
Anlage 2
FPV-Entwurf nichts anderes ergibt. So ist etwa nach § 2 Satz 2 FPV-Entwurf Zeitpunkt
der Herstellung für andere Verkaufseinheiten grundsätzlich der Zeitpunkt, an dem
die erforderlichen Kennzeichnungsmerkmale aufgebracht werden, „soweit in
nachfolgenden Vorschriften nichts anderes bestimmt ist“. Abweichende
Herstellungszeitpunkte ergeben sich für Fertigpackungen und andere
Verkaufseinheiten aus Anlage 2
FPV-Entwurf. Danach soll der Zeitpunkt der Herstellung etwa bei
Backwaren ohne Vorverpackung eine Stunde nach der letzten thermischen Behandlung,
bei Speiseeis „nach dem Aushärten nach mindestens zweiwöchiger
Gefrierhauslagerung“ und bei tiefgefrorenen Erzeugnissen nach dem
Schockgefrieren liegen. Für Fertigpackungen mit Abtropfgewichtskennzeichnung
ergeben sich bezüglich des Zeitpunkts der Herstellung ebenfalls Sonderregelungen
aus Anlage 2
FPV-Entwurf. So soll der Zeitpunkt der Herstellung bei Obst- und
Gemüsekonserven „30 Tage nach dem Sterilisieren“, bei Bratfischmarinaden
„48 Stunden nach dem Aufgießen“ und bei Würstchen, Fleisch und anderen
Fleischerzeugnissen „5 Tage nach dem Sterilisieren“ liegen.
Bei den in § 2 Nr. 3
FPV-Entwurf definierten Fertigpackungen mit Lebensmitteln
handelt es sich um Fertigpackungen, die Lebensmittel enthalten und die sich weder
als vorverpackte noch als nicht vorverpackte Lebensmittel darstellen. Diese auf
den ersten Blick irritierende Definition lässt sich mit dem über den
Regelungsbereich der LMIV
hinausgehenden Anwendungsbereich der Fertigpackungsverordnung erklären.
Gemeint sind nach der Amtlichen Begründung „Lebensmittel im Bereich des
Zwischenhandels“. Regelungen zu Fertigpackungen mit Lebensmitteln finden
sich in Abschnitt 2
FPV-Entwurf.
Abschnitt 5
FPV-Entwurf – „Schnittmengenbereich“ mit der LMIV
Dagegen bezieht sich Abschnitt 5
FPV-Entwurf auf vorverpackte sowie auf nicht vorverpackte
Lebensmittel und bildet somit den eigentlichen Schnittmengenbereich mit
der LMIV. Dabei
stellt § 15 Abs. 1
FPV-Entwurf klar, dass die Vorschriften der LMIV in ihrem Anwendungsbereich
vorrangig sind, „soweit nachstehend nichts anderes bestimmt ist“.
Diesbezüglich verweist § 15 Abs. 2 FPVEntwurf auf die im Einklang mit
Art. 42 LMIV
stehende vorrangige Anwendbarkeit des § 1 Abs. 2 Nr. 2 sowie der
§§ 20, 21, 22 und des § 39 Abs. 2 und
Abs. 3 FPV-Entwurf. Dabei handelt es sich konkret um die aktuell
noch in § 33a Abs. 1 Nr. 3 FPV
geregelte Ausnahme von der Pflicht zur Füllmengenangabe bei
Gratisproben, die in § 7 FPV
geregelten Ausnahmen nach Handelsbrauch, die in § 8 FPV geregelte Stückzahlangabe
bei bestimmten Lebensmitteln in Fertigpackungen und die in § 10 FPV festgelegte Befreiung von
der Füllmengenangabe sowie um die Regelungen in § 6 Abs. 4 und Abs. 5 FPV. Diese
nationalen Sondervorschriften sollen nach aktuellem Stand und unter Bezugnahme auf
das zuvor bereits Ausgeführte auch nach Inkrafttreten der Verordnung zur
Novellierung des Fertigpackungsrechts uneingeschränkt fortgelten und gemäß
§ 15 Abs. 2
FPV-Entwurf vorrangig anzuwenden sein.
Der ebenfalls in Abschnitt 5 enthaltene § 19 FPV-Entwurf bezieht sich auf
für den unmittelbaren Verkauf vorverpackte Lebensmittel im Sinne des Art. 44 Abs.
1 LMIV und regelt
insoweit, dass die Angabe der Nettofüllmenge nach Art. 9 Abs. 1 Buchst.
e) LMIV für diese
Erzeugnisse verpflichtend sein soll. Die direkte Geltung von Art. 9 Abs. 1 Buchst.
e) LMIV wird
angeordnet, da für den unmittelbaren Verkauf vorverpackte Lebensmittel nicht der
Legaldefinition eines vorverpackten Lebensmittels in Art. 2 Abs. 2 Buchst.
e) LMIV
unterfallen. Während § 19 Abs. 2 FPV-Entwurf Anforderungen an die Füllmenge
festlegt, erklärt § 19 Abs. 3 die §§ 38–42
FPV-Entwurf für entsprechend anwendbar und weist § 19 des
Entwurfs ausdrücklich darauf hin, dass auch bei für den unmittelbaren Verkauf
vorverpackten Lebensmitteln die nationalen Sonderregelungen in § 20, § 21 und
§ 22 FPV-Entwurf
vorrangig anzuwenden sind.
Die künftig in § 19
FPV-Entwurf vorgesehene Regelung führt nach Art. 4 Abs. 1 Nr. 1
des Referentenentwurfs zur Streichung des § 4 Abs. 5 LMIDV. Gleichzeitig ist
§ 19 FPV-Entwurf als
Ergänzung zu § 4 Abs. 1 LMIDV zu sehen, geht jedoch über den sich auf die
Kennzeichnung von Lebensmitteln, die im Hinblick auf ihren unmittelbaren Verkauf
vorverpackt und Endverbrauchern zur Selbstbedienung angeboten werden, beschränkten
Anwendungsbereich hinaus, indem die Füllmengenangabe nach dem Wortlaut der
Vorschrift grundsätzlich bei für den unmittelbaren Verkauf vorverpackten
Lebensmitteln – und somit unabhängig davon, ob diese in Selbstbedienung oder mit
Bedienung abgegeben werden – erforderlich sein soll.
Weitere sich auf Lebensmittel beziehende Abschnitte und
Vorschriften des
FPV-Entwurfs
Fertigpackungen mit Füllmengen von weniger als 5 g/ml oder mit mehr als 10 kg/l
sollen künftig in Abschnitt 8
FPV-Entwurf geregelt werden, wobei die sich auf besonders kleine
Fertigpackungen beziehende Regelung in § 33 FPV-Entwurf grundsätzlich der bisherigen Regelung in
§ 30 FPV entspricht,
während sich der neustrukturierte § 34
FPV-Entwurf ausdrücklich nicht mehr auf Lebensmittel bezieht,
für die – sofern sie vorverpackt sind und mit Füllmengen von mehr als 10 kg/l
abgegeben werden – Art. 23 LMIV
unmittelbar gilt. In Abschnitt 9 FPV-Entwurf finden sich die Regelungen
zu Maßbehältnissen wieder. Abschnitt 10 FPVEntwurf enthält unter der Überschrift
„Formvorschriften, Kontrollund Dokumentationspflichten sowie Marktüberwachung“
insbesondere die aktuell in § 18 und in § 20 FPV geregelten Vorgaben zur
Art und Weise der Füllmengenangabe und zur Schriftgröße (vgl. § 38 FPV-Entwurf). Für die nach
der Legaldefinition in § 2 Nr. 3
FPV-Entwurf nicht dem Anwendungsbereich der LMIV unterfallenden
Fertigpackungen mit Lebensmitteln, die über ein Gewicht von mehr als 10 kg oder
ein Volumen von über 10 l verfügen, und die sich als Fall des Art. 8 Abs.
7 LMIV darstellen,
soll die Angabe der Nennfüllmenge alternativ auf der Fertigpackung oder auf einem
mit der Fertigpackung verbundenen Etikett oder auf Handelspapieren des
Lebensmittels möglich sein, wenn die Papiere dem Lebensmittel entweder beiliegen
oder aber vor oder gleichzeitig mit dem Lebensmittel versendet werden (vgl. § 38
Abs. 8 FPVEntwurf).
Während in § 39 Abs. 2
FPV-Entwurf die aktuell in § 6 Abs. 4 FPV geregelte nationale
Sondervorschrift übernommen wird, entspricht § 39 Abs. 3 FPV-Entwurf der in
§ 6 Abs. 5 FPV
festgelegten nationalen Sonderregelung. Dass insbesondere
§ 6 Abs. 4 FPV
identisch in § 39 Abs.
2 FPV-Entwurf übernommen werden und als nationale Sonderregelung
uneingeschränkt weitergelten soll, erstaunt im Hinblick auf die nach wie vor in
der Verordnungsbegründung zum Ausdruck kommende Zielsetzung. Denn gleich zu Beginn
des Referentenentwurfs wird unter Punkt A. „Problem und Ziel“ Folgendes
ausgeführt: „Eine Novellierung der
Fertigpackungsverordnung ist erforderlich, um das
Fertigpackungsrecht an europäische Entwicklungen und an nationale Änderungen im
Mess- und Eichrecht anzupassen. Beispielsweise regelt die EU-Verordnung
betreffend die Information der Verbraucher über Lebensmittel (…) die
Kennzeichnung von vorverpackten Lebensmitteln, die für den Endverbraucher
bestimmt sind, unmittelbar. Nationale Vorschriften in diesem Bereich sind somit
nicht mehr anwendbar und sollen aufgehoben werden.“
Gerade § 6 Abs. 4 FPV
und somit auch die identische künftige Regelung in § 39 Abs. 2 FPV-Entwurf
überschneiden sich erheblich mit dem Anwendungsbereich der in Anhang IX Nr.
4 LMIV getroffenen
Regelung, was nicht nur zu Problemen in der Praxis führt, sondern auch die Frage
aufwirft, ob die gegenständliche Vorschrift in diesem Umfang im Jahr 2014
überhaupt gegenüber der Europäischen Kommission als gemäß Art. 42 LMIV beizubehaltende nationale
Sonderregelung hätte gemeldet werden dürfen (vgl. dazu weiterführend etwa
Domeier/Holle/Weyland, Praxishandbuch Lebensmittelkennzeichnung, 80. AL, Kap.
2A.3.5.3.1; Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, 173. EL, C 113 Art. 23 Rn. 60;
Voit/Grube, LMIV,
2. Auflage 2016, Art. 23 Rn. 70).
In Abschnitt 11 finden sich mit § 43
FPV-Entwurf die als Ordnungswidrigkeiten im Sinne des
§ 60 Abs. 1 Nr. 26 Mess- und
Eichgesetz zu sanktionierenden Verstöße gegen einzelne
Vorschriften der Verordnung. Im Gegensatz zu der ursprünglichen
Sanktionsvorschrift in Art. 1 § 41 des im Juni 2018 veröffentlichten
Referentenentwurfs erscheint der nur noch aus einem Absatz bestehende
§ 43 FPV-Entwurf
rudimentär und nicht abschließend. Dieser Eindruck verfestigt sich durch die nach
Art. 4 des Referentenentwurfs vorgesehene Streichung sanktionsrechtlicher
Vorschriften in der LMIDV, um die sich auf die Füllmenge beziehenden nationalen
Regelungen in einer novellierten
Fertigpackungsverordnung zusammenzuführen. Dieses Ziel kann
aktuell nur erreicht werden, wenn § 43
FPV-Entwurf entsprechend der ursprünglich in Art. 1 § 41 des im
Juni 2018 veröffentlichten Referentenentwurfs vorgesehenen Regelungen ergänzt
wird. Abgesehen davon stellt sich die in § 43 FPV-Entwurf vorgesehene
Rückverweisung auf § 60 Abs. 1 Nr.
26 Mess- und Eichgesetz als verfassungsrechtlich nicht
unbedenklich dar (vgl. dazu VGH Mannheim, Beschluss vom 21. Mai 2019, Az.: 9 S
584/19).
Neben der wohl noch unvollständigen Regelung in § 43 FPVEntwurf stimmt auch die
Begründung vielfach nicht mit den sich aus dem Entwurf ergebenden Regelungen
überein. So wird etwa das tatsächlich nicht mehr verfolgte Ziel der Abschaffung
nationaler Sonderregelungen nach wie vor an prominenter Stelle propagiert. Auch
stellt zum Beispiel die Begründung zu § 16 FPVEntwurf auf vier Absätze ab, während
der in Abschnitt 5 geregelte § 16
FPV-Entwurf tatsächlich nur über zwei Abschnitte verfügen soll.
Des Weiteren bezieht sich etwa auch die Begründung zu Art. 3 des
Referentenentwurfs tatsächlich auf Art. 4 des Entwurfs. Die Liste entsprechender
„handwerklicher“ Mängel lässt sich fortsetzen.
Insgesamt ist die mit dem vorliegenden Referentenentwurf bezweckte Anpassung an
europäische und nationale Entwicklungen letztlich überfällig gewesen und
grundsätzlich zweckmäßig. Auch scheint der Verordnungsgeber den Belangen der
Lebensmittelwirtschaft durch die Zurücknahme der ursprünglich geplanten Streichung
bestimmter nationaler Sonderregelungen bereits weitestgehend entgegengekommen zu
sein, sodass wohl nicht mehr mit substanziellen Änderungen zu rechnen ist.
Gleichwohl ist bezüglich des gegenständlichen, im Oktober 2019 veröffentlichten
überarbeiteten Referentenentwurfs noch mit „handwerklichen“ Nachbesserungen zu
rechnen.